OSCE - Dez anos depois

 Francisco Seixas da Costa

Foi exatamente há dez anos. Portugal teve durante 2002, a presidência da OSCE - Organização para a Segurança e Cooperação na Europa.

A OSCE é um produto da "détente" entre o Leste e o Oeste, que emergiu nos anos 70. Coube-lhe a importante missão de gerir um processo de redução de tensões criadas durante a "guerra fria", dando corpo organizativo a um processo de diálogo Leste-Oeste iniciado em 1975. A organização foi tão longe quanto era possível na compatibilização de ambições políticas manifestamente contraditórias, de que os Estados Unidos e a Rússia eram os polos extremos, com alguns escassos Estados da União Europeia a procurarem mostrar-se relevantes num terreno geopolítico que, afinal, acabava por ser essencialmente o deles.

Portugal, que organizara em 1996, em Lisboa, uma das mais bem sucedidas cimeiras da história da OSCE, tinha conquistado o direito a exercer a presidência da organização, durante todo o ano de 2002. Era um tempo que acabou por se revelar decisivo, porquanto o 11 de setembro ocorrera no ano imediatamente anterior e a temática do combate terrorismo estava na agenda internacional obrigatória.

O governo português de então, recém-nomeado depois de um sufrágio ocorrido no início do ano, tomou a decisão de mudar a titularidade da equipa diplomática que, em Viena, conduzia a presidência portuguesa da OSCE. Com esse pretexto, afastou-me da chefia da missão junto das Nações Unidas em Nova Iorque, onde eu estava colocado há cerca de um ano, e determinou que eu fosse dirigir o período final da nossa presidência da OSCE, em Viena. Recordo-me de uma conferência que fiz, no dia em que foi conhecida essa decisão, num seminário internacional em Cascais, à qual dei o título de: "Terrorismo - da ONU para a OSCE". Alguns, numa estranha leitura, interpretaram o título dessa minha prestação muito para além daquilo que ele, naturalmente, pretendia significar: a deslocação do tratamento daquela temática da ONU para uma organização de natureza regional como era a OSCE. Há gente muito desconfiada...

A finalização de qualquer presidência da OSCE tem sempre como objetivo procurar assegurar compromissos sobre um grupo importante e muito diversificado de documentos, que possam consagrar linhas de orientação política futura para a organização. Porque todas as decisões deviam, desejavelmente, ser tomadas por unanimidade dos (então) 55 Estados membros, o esforço no sentido de equilibrar as concessões mútuas, sem baixar o nível de densidade dos texto, revelou-se extraordinariamente difícil. Basta lembrar que, no seio da OSCE, havia, como hoje ainda há, países que mantêm entre si tensões político-militares muito agudas. O trabalho de uma presidência é, assim, conseguir ganhar a confiança de todas as partes, mostrar-se um "honest broker" e ter a capacidade de avançar propostas que acomodem os interesses de todos. Uma tarefa nada fácil, diga-se.

A reunião final da presidência portuguesa teve lugar no Porto, no edifício da Alfândega, em dezembro de 2002. Por aí me competiu, por muitas e longas horas, presidir ao Conselho permanente da organização, onde fui tentando concluir uma imensidão de textos, o que incluía frequentes suspensões de sessão para "confessionários", isto é, encontros individualizados com partes em conflito ou divergência, conversas feitas sob compromisso de não poderem ser reveladas às outras partes...

(Porque a vida internacional também tem de comportar aspetos lúdicos, eu havia decidido "apresentar" o Porto às cerca de 700 pessoas que a reunião congregava. Para tal, escrevi e a OSCE publicou, ainda em Viena, um livrinho onde dava algumas dicas para visitas à cidade e, essencialmente, apresentava uma lista comentada por mim de 27 restaurantes do Porto e arredores, misturando diversos tipos de oferta gastronómica. Porque nas organizações internacionais alguns documentos de reflexão são designados "food for thought", lembrei-me de inverter os termos e dar ao guia o título de "Thoughts for food"... Foi um êxito! Ainda recordo a perplexidade do motorista que me acompanhava: "Ontem, um delegado ucraniano, pediu a um colega meu para o levar ao "Veleiros", em Perafita. Como é que é ele terá sabido da existência do restaurante?")

A uma década de distância, recordo um episódio que julgo muito significativo. No âmbito de um determinado documento em discussão, havia uma expressão, designada como um dos fatores negativos que a OSCE deveria condenar, por ser potenciadora de tensões e quiçá promotora de terrorismo. Era uma proposta que, desde o início, um país como o Azerbaijão considerava indispensável.

(Para um leigo nas coisas internacionais, pode parecer que este jogo com palavras é apenas um preciosismo formal, irrelevante e sem consequências. Não é assim: quando, num documento internacional, algo fica acordado por unanimidade, esse conceito e o seu enquadramento normativo convertem-se em doutrina obrigatória, sendo represtinado noutras decisões futuras, passando a referencial orientador da organização, a menos que um outro consenso alternativo, a obter também por unanimidade, o venha entretanto a substituir).

Sem surpresas, a delegação da Arménia opunha-se, desde o início, à inclusão da fórmula. Sendo a Arménia o grande defensor da secessão da região do Nagorno-Karabash, ocupada por populações arménias depois de um conflito sangrento, um território que continua a ser reivindicado pelo Azerbaijão como seu, temia que a inclusão no texto desse conceito, que não importa aqui desenvolver, pudesse vir a ser utilizado para desequilibrar o futuro tratamento deste "frozen conflict" na ordem internacional.

Quer a Arménia quer o Azerbaijão tinham os seus apoiantes entre os restantes Estados da OSCE, embora eles fossem já escassos, tanto mais que já existe um evidente cansaço na comunidade internacional sobre este assunto. Para a nossa presidência, o importante era conseguir "fechar" o documento, com ou sem a inclusão do tal conceito, que considerávamos pouco significativo, por várias razões.

A estratégia delineada foi começar por tentar perceber que outros interesses particulares, em matérias abordadas nas restantes conclusões, tinham os principais Estados que apoiavam a Arménia e o Azerbaijão. Identificados estes, procurámos acomodá-los, desde que obtida, por um "gentlemen's agreement", a contrapartida de que deixariam de dar apoio, em intervenções em sessão, às posições arménia e azeri.

Garantido assim o conveniente isolamento dos dois países, passou-se à segunda fase: convencer estes individualmente. Como? Obrigando os arménios a aceitar a inclusão da expressão mas, noutra parte do texto, inserindo uma outra formulação mais leve, ligeiramente "compensatória" e favorável aos seus interesses. Aos azeris foi dito que poderiam obter, na declaração final, a inclusão da expressão, mas que, em contrapartida, deveriam acordar com a tal frase "compensatória", a qual, contudo, não lhes agradava, por poder agradar aos arménios...

O meu colega azeri, Vaqif Sadikhov, cometeu o erro de, desde o início, assumir que a Arménia nunca aceitaria que o tal conceito integrasse o texto. Para essa convicção, diga-se, não fui de todo estranho, em várias conversas que com ele tive. Por isso, embora se mostrasse relutante a aceitar a frase "compensatória", nunca fechou, em absoluto, a porta a um compromisso, embora manifestamente convicto de que ele nunca se faria, por relutância do adversário.

Pela Arménia, Jivan Tabibian, o embaixador que era representante permanente do seu país junto da OSCE, dizia-me que tinha estritas ordens de Yerevan para recusar a inclusão da expressão, mas, mas últimas horas de negociação, notei que se sentia fragilizado pelo estranho afastamento público de um seu tradicional aliado, nos momentos em que o tema era discutido. Mal ele sabia que havíamos "comprado" o silêncio desse aliado noutro dossiê e que a Arménia estava agora sozinha em jogo. Por isso, fui-o vendo cada vez mais sensível à aceitação das diferentes formulações compensatórias que lhe fui apresentando. Mas foi só cerca da meia noite que, já com o respetivo ministro dos Negócios Estrangeiros ao nosso lado, acordámos numa fórmula final que iriam submeter à sua capital - com necessidade de ser validada pelo próprio presidente da República! E, às seis da manhã (a diferença horária ajudava), Tabibian ligou para o meu quarto, no Pestana da ribeira portuense, a confirmar-me a aceitação do nosso compromisso.

O dia começava bem. Restava agora convencer o Azerbaijão. O essencial do que pretendiam estava obtido, pelo que o importante era que não objetassem à tal fórmula "compensatória". Porque era decisivo garantir uma forte pressão sobre eles, pedi a Elisabeth Jones, "assistant secretary of State for European and Asian affairs", que chefiava a delegação dos Estados Unidos, para me acompanhar na "démarche". E assim aconteceu. Mas iríamos ter uma surpresa.

Sentados em frente a Vaqif Sadikhov, expliquei que tínhamos obtido da Arménia a concessão que queriam e que esperávamos - expliquei que falava também em nome da União Europeia, com os EUA 100% de acordo - que o Azerbaijão acedesse então a aceitar a fórmula "compensatória". Sadikhov olhou-me, perplexo: "Mas a Arménia aceita mesmo a inclusão da frase?" Confirmei que sim. A resposta dele desarmou-me: "Bom, então se eles aceitam, o compromisso não nos interessa. Fiquemos então com o texto original, sem nenhuma fórmula". Tínhamos andado mais de 48 horas a negociar para nada...

Há semanas, no hall de um hotel em Baku, no Azerbaijão, caí nos braços de Vaqif Sadikhov, agora embaixador do seu país em Roma. Apesar de, nesses dias do Porto, termos mantido grandes discussões, havíamos ficado amigos. E lembrámos o seu antagonista Jivan Tabibian, um homem encantador, infelizmente desaparecido, já há uns anos. Na vida internacional, é importante, sempre que possível, garantir um espaço autónomo para as relações pessoais, ao lado das tarefas oficiais que nos incumbem, por mais desagradáveis que estas possam ser.

Uma nota final sobre essa reunião do Porto, em dezembro de 2002. Foi a última, na história da OSCE, onde foi possível garantir conclusões aprovadas pela unanimidade dos Estados membros da organização. A partir daí, nunca mais nunhuma presidência anual da OSCE conseguiu garantir conclusões consensuais, o que, naturalmente, muito enfraquece a capacidade de afirmação da organização. Por esse exercício de 2002, cujo inegável êxito ficou a dever-se a uma dedicadíssima equipa que tive o gosto de chefiar em Viena, Portugal ganhou um lugar na memória da OSCE, como frequentemente tenho visto ressaltado por muitos interlocutores. Quem eventualmente estiver interessado em saber um pouco mais sobre isto pode ler aqui.